关于基层质量数字化建设思考与建议

关于基层质量数字化建设思考与建议
数字时代与智能技术共同为基层治理数字化转型发展提供了重要契机和要素支撑。治理数字化是通过信息、算法、交换、链接技术的整合等方式促进治理方式产生实质性改变的过程。当前，数字技术变革的驱动力、基层治理生态的不确定性、基层治理问题的多样性和治理需求的多元性共同推动着城市基层治理的数字化转型。__报告首次将社会治理纳入到国j-a全体系范畴中来统筹谋划，并提出了“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台”的战略要求，进一步凸显了基层治理数字化在平安中国建设和国j-a全体系中的基础性作用。从当前各地实践来看，深化基层治理数字化改革，成为加快推进社会治理体系和治理能力现代化的一个重要切入点。结合__报告提出的城市更新和打造智慧城市的要求，如何进一步将基层治理数字化建设融入城市更新和智慧城市建设框架之中，从而发挥数字赋能基层治理的效应，实现“减负增能”目标，从而提升利用数治解决社会民生问题的能力，成为一项亟须研究的重要议题。
一、城市基层治理数字化体系的四维结构
从现代系统观念来看，城市基层治理数字化体系作为一个整体系统，其构建至少需要从基层治理的价值导向、技术支撑、主体协同和制度保障四个层面发力，在此基础上，提高各要素间的融合性和协同性。
（一）价值导向：坚持以人民为中心的治理理念。__指出：“以人民

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法规，为推动基层治理数字化转型升级提供强有力的法律支撑和制度保障。在基层数字化治理中，制度的变革至少包括两个层面，一是对各层级制度的整合，形成既体现_要求又有地方实践依据的数字治理制度体系；二是对原有治理制度的更新和结合新形势所进行的制度创新，做到与时俱进，与基层治理数字化进程紧密衔接，呈现出制度的融合性、开放性、契合性和整体性。
二、城市基层治理数字化存在的问题及表现
按照“治理价值—治理技术—治理主体—治理制度”的四维结构，从当前实践来看。基层治理数字化在平台效能、信息共享、主体责任等方面仍然存在短板和弱项，在一定程度上影响着基层治理数字化的整体效能发挥。
（一）平台效能方面：平台运营效能的精准性还有待提高。基层治理数字化本质上是互联网、大数据等数字技术在基层治理中的智能化应用，在基层治理中，需要建构各政府机构间适应大数据智能化的合作联动机制，引导群众通过平台参与治理，提高解决群众问题的实效。数治是行_力以数字技术为_驱动，通过大规模、深度化、持续性地收集、挖掘、分析、应用数据以发现、界定和解决社会问题的一种治理技术。从地方实践来看，综治中心通常是各地将基层社会资源整合与创新的重要治理平台。从当前基层实践来看，基层治理数字化平台建设仍然存在一定的滞后性，主要体现在联动性、整合性和参与性不足，在基层治理数字化推进过程中呈现出“分割状态”，工作主要局限在少数部门，没有形成“多中心”“多联动”“多融合”的合作联动机制，基层治理数字化平台在治理实践应用中也容易出现“契合性偏差”或“算法偏见”。与此同时，部分基层治理数字化平台虽然设有群众参与的模块，但是由于平台上可由群众反映问题以及提出建议的事项大多与基层政府考核要求有关，群众的参与积极性并不高，这直接影响了平台的为民性。
（二）信息共享方面：“信息孤岛”效应还在一定程度上存在。从目前学界的界定来看，所谓“信息孤岛”效应，主要指的是各个政府部门的信息来源彼此独立、信息平台相互排斥、信息处理难以关联互动、信息运用不能互换共享的信息壁垒和信息堵塞现象。数字技术运行所依靠的大量数据库通常是不公开的，个人难以获得和处理数据，从而产生了政府与群众之间的“数字鸿沟”。当前，“数字鸿沟”和“信息孤岛”成为推动基层社会治理数字化的“梗阻”之一。随着大数据快速_到基层治理的诸多领域，推动基层治理数字化，不仅需要“数据量级”的支撑，还需要多主体、跨平台、宽领域、全方位的“数据共享”。但是从现有运行体系来看，“数据壁垒”问题在很大程度上仍然存在，主要表现在三个方面。一是横向部门、纵向层级的数据壁垒。基层治理数字化涉及不同层级、多个横向部门，面对治理体量庞大、治理对象多元、治理事务繁杂的局面，占有大量数据的各政府部门之间并没有充分实现资源共享，导致数字技术不能充分发挥其协调治理资源、节约治理成本、整合治理信息的重要作用。二是网络系统平台的数据壁垒。政府各个部门根据各自的职能特点、业务项目、数据源头设计信息数据系统与信息处置平台，由于其业务项目的不合作、系统平台的不连贯，导致各部门网络系统平台之间出现数据割裂。三是面向群众的数据壁垒。大数据是每个人的大数据，意味着大数据要面向群众，保证大众的知情权，但是当前政府与群众之间的数据输出与反馈系统并没有精准契合，影响着“共建共治共享”的基层治理数字化格局的形成。
（三）主体责任方面：基层治理数字化的主体责任较为模糊。基层治理数字化并不等同于办公电子化，而是涉及行政组织、治理主体、规则秩序在内的系统变革。从当前的实践来看，部分城市组建了基层治理数字化的专门工作小组或机构，主要承担数字化系统的运营维护工作。但是如果严格按照行政组织法的界定，行政机关所要遵循的基本准则是“法定职责必须为，法无授权不可为”，而这一类的小组或机构的职权却不能清晰地界定，也难以将其与相关政府部门的关系界定清楚。承担数字化平台运维的机构是否具有组织法地位和享有行政职权，这一问题并没有形成共识。同时，基层治理数字化并不能完全取代传统的基层治理方式，目前通常的做法是线上与线下治理相融合，但是这就催生了一个较为棘手的问题，即数字化治理与非数字化治理的责任主体是否能够统一，如果按照治理范围和服务对象来划归责任主体，那么责任主体就有可能担负着数字化和非数字化双重治理的责任，这对责任主体提出了更大挑战。而如果按照数字化和非数字化治理形式来划归责任主体，这可能产生治理链条的条块分割，导致办理同一事项既要跑线下又要线上，造成双重负担。
三、系统观念下基层治理数字化效能优化的路径
针对上述问题，需要发挥数字技术在基层治理中的赋能增效作用，重点理顺条块关系，构建以网格化管理、精细化服务和信息化支撑为内核的基层治理数字化平台，形成多元主体协同治理架构，更加精准满足人民群众的多层次、多元化的服务需求。
（一）注重平台优化的整体效应 ……

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